La Corte Agraria y Rural, que comenzaría a funcionar dos años después de la aprobación del Acto Legislativo que la crea, no es un “costo burocrático innecesario”, sino una reivindicación necesaria del “sujeto campesino” en medio de los vacíos institucionales que han acompañado la violencia y el desplazamiento en el campo. Lea este recorrido histórico para entender su importancia.
Según datos de la Comisión de la Verdad, desde mediados de la década de 1980 en el país fueron asesinadas 450.664 personas, 121.768 desaparecidas, 50.770 secuestradas y 7,7 millones desplazadas forzadamente.
La violencia generalizada que durante décadas hemos padecido por guerras civiles internas tienen un elemento común: el despojo de la tierra. Como resultado, Colombia es el país con mayor concentración de la tierra de la región. Las estadísticas son contundentes. En 2018, OXFAN Colombia, un movimiento global formado por personas que trabajan para combatir la desigualdad, reconoció que “el 1 % de las fincas de mayor tamaño tienen en su poder el 81% de la tierra colombiana. El 19% de tierra restante se reparte entre el 99% de las fincas […] Una estadística preocupante” (Semana, 2016).
Esta concentración excesiva de la tierra ha estado acompañada de vacíos en la institucionalidad de tierras a lo largo de la historia del país, que incluyen a la Jurisdicción Agraria (JA). Durante el gobierno de López Pumarejo se expidió la Ley 200 de 1936, la cual oficializó jueces de tierras que debían resolver las solicitudes de los hacendados para desalojar a campesinos que invadían sus predios, y las de los campesinos que acreditaban posesión de predios para obtener la formalización de la propiedad.
Estos jueces de tierras solo actuaron durante 7 años, ya que sus funciones fueron derogadas mediante la Ley 4 de 1943, y un año después con la expedición de la Ley 100 de 1944 se oficializó el régimen de aparcería, que alejaba la posibilidad de la formalización de la propiedad a los campesinos estableciendo una relación de subordinación del ocupante agrario frente al propietario de la tierra. La llamada “Violencia”, que comenzó a finales de la década de 1940 con el asesinato de Jorge Eliécer Gaitán y que contabilizó un número aproximado de 300.000 muertos y miles de desplazados, profundizó la concentración de la tierra.
En los inicios del Frente Nacional se expidió la Ley 135 de 1961, la cual formó parte de un proyecto de reformas parciales en el sector orientadas a la entrega de tierras en las zonas de colonato (la llamada “colonización dirigida”) y a mejorar las condiciones de vida de los campesinos. Esta norma estuvo acompañada de la creación del Incora como entidad responsable de la ejecución de esta política y de otros organismos como el Consejo Nacional Agrario, el Fondo Nacional Agrario (FNA) en el que debían entrar las tierras con fines distributivos y además fueron oficializados los Procuradores Agrarios.
En 1968 se expidió la Ley 1ª, la cual estableció procedimientos más ágiles para la formalización de la propiedad principalmente a arrendatarios y aparceros y reglamentó la Unidad Agrícola Familiar (UAF). En ese mismo año se fortaleció el Idema entregándole funciones de mercadeo y almacenamiento de productos agrícolas. Un año antes había sido creada la División de Organización Campesina dentro del Ministerio de Agricultura y la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos (ANUC) con el objetivo de registrar a arrendatarios y aparceros para convertirlos en propietarios. El desarrollo de esta normatividad fue respondida con presiones políticas y confrontaciones sociales por parte de los latifundistas, lo que paralizó esa apuesta reformista.
En 1972, la ANUC se distancia de las políticas gubernamentales y anuncia una campaña por la recuperación de la tierra. En 1973, y a manera de respuesta inmediata, el Gobierno, los directorios de los partidos políticos y los latifundistas firman el “Pacto de Chicoral” cerrando ese corto ciclo reformista. La violencia continuaría en los años siguientes. Ese mismo año fue oficializada una sala Agraria en la Corte Suprema de Justicia, la cual, obviamente, no tuvo ningún alcance.
Durante la década de 1980 la violencia rural tomó la forma del enfrentamiento entre guerrillas y paramilitares, pero para los campesinos significó una nueva oleada de asesinatos, desapariciones y desplazamientos. La aparición del narcotráfico en la financiación de los grupos armados acompañó un nuevo proceso de despojo y concentración de la tierra; de hecho, el “lavado de dinero” mediante la compra de tierras desempeñó un papel determinante en esta concentración (Reyes, 2016).
La Constitución de 1991 incorporó el reconocimiento a los derechos individuales y colectivos de los campesinos. Foto: Archivo Unimedios
“En 1989 se retomó la idea de la jurisdicción agraria y fue expedido el Decreto Ley 2302. A partir de él se ordenó la creación de 23 salas agrarias, 52 magistrados y 115 juzgados. Esto jamás se implementó. Solo se crearon dos salas y tres juzgados, como una especie de plan piloto, sin montar completamente la estructura de la jurisdicción […]”, aunque se debe resaltar el hecho de la inclusión en esa norma de temas que las nuevas realidades anexaban a los tradicionales sobre la tierra como: la función social del Estado y de la propiedad, el amparo de pobreza y protección reforzada a sujetos campesinos agrarios, el interés público subyacente en las discusiones sobre tierras, los recursos naturales y la producción agraria” (Mojica, 2021).
La Constitución de 1991, al retomar el tema agrario incorporó el reconocimiento a los derechos individuales y colectivos de los campesinos insistiendo en la importancia de posibilitar el acceso a la tierra y amplió el espectro temático al derecho a la alimentación. La ley 160 de 1996, que la reglamentó, introdujo lo que se puede caracterizar como una “reforma agraria de mercado”, al limitar las funciones del Incora a las de simple intermediario de las tierras privadas y reduciendo las posibilidades del acceso a la tierra a las oscilaciones del crédito con resultados negativos.
Durante el gobierno de Álvaro Uribe, y con la expedición del Decreto 1300 de 2003, se creó el Indocer, liquidando y fusionando a la mayoría de las entidades del sector y practicando una política en beneficio del latifundio.
Las posibilidades de la jurisdicción agraria también se desvanecieron. En 1996 la ley estatutaria de la administración de justicia (Ley 270) pasó estas funciones a jueces ordinarios (mantenida esta línea en la reforma a la justicia realizada por la Ley 1285 del 2009. La ley 1395 del 2010 derogó la normativa procesal agraria y en 2012, el Código General del proceso ley 1564 derogó completamente este remedo de jurisdicción, manteniendo los asuntos en competencia de jueces ordinarios. Un fracaso más para la anhelada jurisdicción (Mojica, 2021)
La Jurisdicción agraria a partir de los acuerdos de Paz
La Comisión de la Verdad, creada como resultado de los Acuerdos de La Habana, entregó nuevos datos sobre la violencia rural en el país. Concluyó que desde mediados de la década de 1980 en el país fueron asesinadas 450.664 personas, 121.768 desaparecidas, 50.770 secuestradas y 7,7 millones desplazadas forzadamente. Un nuevo ciclo de despojo. Esos acuerdos reconocieron nuevamente los enormes vacíos institucionales que han acompañado el despojo rural e incluyeron la necesidad de oficializar la JA dentro del acápite “Reforma Rural Integral” como un mecanismo de acceso a la justicia, con elementos complementarios a los tradicionales de la resolución de conflictos sobre el uso y la tenencia de la tierra, como los enfoques territoriales y de género. Estos temas resultan de especial importancia teniendo ya que en territorios marginados la pobreza y la desesperanza aumentaron con el conflicto interno y porque “las mujeres solo tienen titularidad sobre el 26% de las tierras”. En lo referente al uso del suelo “de las 43 millones de hectáreas con potencial uso agropecuario, 34,4 están dedicadas a la ganadería extensiva y tan solo 8,6 a la agricultura” (Oxfam, 2016).
El “sujeto campesino” ha sido víctima de los vacíos institucionales que han acompañado la violencia y el desplazamiento en el campo. Foto: Archivo Unimedios.
Así mismo, en el diseño de los Acuerdos de La Habana la JA era una necesaria para cumplir con el compromiso de la conformación de un Fondo de Tierras que posibilitara el reparto de 3 millones de hectáreas a campesinos pobres y la formalización de 7 millones de hectáreas a colonos en terrenos baldíos. Sin embargo, la JA no se creó, lo que ha tenido consecuencias. En el caso del Fondo de Tierras, según informe oficial del gobierno al Congreso a mediados del 2022, han sido incorporadas 1.912.868 hectáreas que han ingresado a este solo 12 predios con 18.910 hectáreas no presentan “ocupaciones previas” es decir “se encuentran disponibles para adjudicación”, lo que requiere la creación de la jurisdicción agraria.
Como si fuera poco, hoy una franja importante de los procesos agrarios vienen siendo adelantados bajo las facultades otorgadas a la ANT durante la reglamentación de los acuerdos y para temas relacionados con el conflicto (Decreto 902 de 2017 ) lo que obliga a contar con la JA para que conozca la etapa judicial del procedimiento único en estos procesos.
Esta situación llevó a la Corte Constitucional a expedir la Sentencia SU-288 de 2022 en la que, ratificando el criterio de que las decisiones jurídicas sobre baldíos pertenecen al derecho público, agrega que “existe la necesidad de unificar jurisprudencia y de considerar los aspectos constitucionales sobre la recuperación de baldíos y otros procesos agrarios”.
En relación con el cumplimiento del punto 1 de los Acuerdos de Paz mandato:
1) Al DNP para que diseñe un “Sistema de Planeación y seguimiento de los predios señalados en los acuerdos”.
2) Al Gobierno nacional a “consolidar el Catastro Multipropósito, el sistema de registro de los datos actualizados de la tierra y sus propietarios”.
3) Al Gobierno y al Congreso para crear la Jurisdicción Agraria, como tribunal especializado en los derechos del campesinado para acceder a tierras y permanecer en el campo (Corte Constitucional, 2022).
El Proyecto de Acto Legislativo que crea la JA
El Proyecto de acto legislativo que actualmente cursa en el Congreso sobre la JA y que ya fue aprobado en primera vuelta en plenaria del Senado en diciembre pasado, incluye la creación de la Corte Agraria y Rural, “como Tribunal de cierre de la Jurisdicción Agraria y Rural, para revisar, en la forma que determine la ley, las decisiones judiciales que se profieran por las autoridades judiciales de la Jurisdicción Agraria y Rural”.
Un poco más adelante el proyecto reconoce la importancia de la igualdad de género y los derechos de las comunidades campesinas, étnicas y de víctimas “en el acceso efectivo a la Justicia”. En lo referente a la relación con la justicia indígena propone que
El Gobierno nacional deberá agotar la consulta previa con los pueblos indígenas para emitir un decreto en el que se articule la Jurisdicción Rural y Agraria con la Jurisdicción Especial e Indígena, de suerte que se respete la autonomía y el gobierno propio de los pueblos y comunidades en esta jurisdicción y en el régimen de transición.
Así recoge temas que van más allá de la órbita convencional de las disputas sobre la tierra.
A manera de conclusión podemos decir que, contrario a lo que señalan algunos analistas en los medios masivos de comunicación (El Espectador, 2023), la creación de la Corte Agraria y Rural que comenzaría a funcionar dos años después de la aprobación del Acto Legislativo no es un “costo burocrático innecesario”, sino una reivindicación necesaria del “sujeto campesino” en medio de los vacíos institucionales que han acompañado la violencia y el desplazamiento en el campo. Las comunidades rurales vulnerables y marginadas que han venido siendo desplazadas y despojadas durante décadas de violencia continua y que no han tenido la oportunidad de encontrar un mecanismo que les posibilite reivindicar su derecho a la tierra podrán encontrar en la jurisdicción agraria un sector especializado dentro de la rama judicial al que pueden acudir para ejercer sus reclamos.
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