Las Áreas de Protección para la Producción de Alimentos (APPA) son una apuesta del Gobierno nacional que busca garantizar la producción de alimentos, especialmente en territorios con suelos fértiles y tradición campesina agrícola como la Sabana Centro de Cundinamarca; sin embargo, algunas personas consideran que estas desconocen la autonomía de los municipios para definir su ordenamiento territorial, al destinar hectáreas –sobre las que existen intereses inmobiliarios u otros que degradarían el suelo– exclusivamente a actividades agropecuarias.
Álvaro Parrado Barbosa | Coordinador de la Maestría en Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional, grupo de investigación TERRAS, Universidad Nacional de Colombia (UNAL)
Milena Castellanos Cárdenas | Magíster en Ciencias Agrarias. Semillero RURISER, grupo de investigación TERRAS
Verónica Aguirre Vera | Ingeniera agrónoma, magíster en Desarrollo Rural. Semillero RURISER, grupo de investigación TERRAS
Fernando Pedraza Z. | Magíster en Seguridad Alimentaria y Nutricional. Secretaría de Desarrollo Económico y Ambiente de Tenjoshare
En Colombia más de 100 municipios están en proceso para definir áreas protegidas para la producción de alimentos. Foto: archivo Unimedios.
Por el conflicto sobre la autonomía territorial –es decir que los municipios tengan la potestad, y no del Gobierno nacional, de definir para qué se usan sus suelos–, la Procuraduría General de la Nación le solicitó a la Corte Constitucional revocar el artículo 32 del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 que creó las APPA, por ser la instancia donde se discute actualmente la exequibilidad de la norma.
¿Qué son las APPA y cómo se crearon?
Las APPA son las “áreas destinadas a la producción de alimentos, que deben tenerse en cuenta en la formulación, revisión y actualización de los planes de ordenamiento territorial”, una figura liderada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADS), entidad encargada de declararlas como tal.
Los planes de ordenamiento territorial definen los usos que se le puede dar al suelo en los municipios y ciudades (protección ambiental, producción agropecuaria, vivienda campestre, minería, expansión urbana, etc.), por lo que el énfasis que le dan las APPA a la producción sostenible de alimentos se alinea con la defensa de la soberanía alimentaria y el derecho humano a la alimentación, pero entran en conflicto con otros intereses económicos, como los de la construcción y la minería.
La Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA) realiza los estudios técnicos sobre las APPA declaradas por el MADS considerando factores como: la frontera agrícola; la aptitud de usos agropecuarios para sistemas productivos predominantes; las clases agrológicas y la presencia de Agricultura Campesina, Familiar, Étnica y Comunitaria (ACFEC); y las áreas e instrumentos del ordenamiento productivo y social de la propiedad, entre otros, e identifica cuánto territorio se dedica a la producción agropecuaria, cuántos alimentos se producen, cuál es la condición de vivienda y de los servicios, así como la inseguridad alimentaria y las actividades económicas de la población.
Dentro del proceso de identificación de las APPA, primero se tipifican las Zonas de Protección para la Producción de Alimentos (ZPPA), que, en pocas palabras, son territorios de estudio pero que no cuentan con efecto jurídico. Posteriormente se da la declaratoria de la APPA para observaciones, y esta se implementa por medio de la articulación con los Planes o Esquemas de Ordenamiento Territorial y la implementación de las APPA, por medio de un plan de acción que requiere la coordinación de acciones de diferentes entidades, no solo del sector agropecuario, sino todas las involucradas con el desarrollo rural.
Actualmente se encuentran en este proceso más de 100 municipios de Antioquia, Córdoba, Tolima, Santander, Cauca, Putumayo y Meta; en La Guajira ya se cuentan 8 APPA declaradas, y en Cundinamarca una (tabla 1).
Tabla 1. Municipios colombianos y etapas de declaración de APPA. Fuente: elaboración propia.
Conformación de las APPA en la Sabana de Bogotá
La Sabana de Bogotá tiene unos de los mejores suelos de Colombia y es una despensa alimentaria para el centro del país; allí casi el 63 % de sus unidades productivas agropecuarias se dedican a la agricultura campesina, familiar, étnica y comunitaria. Sin embargo, en las últimas décadas estos se han venido perdiendo bajo la influencia de fuertes procesos de urbanización, prevalencia de monocultivos como la floricultura, la papa u hortalizas, así como las afectaciones a ecosistemas estratégicos en la región, como bosques altoandinos, páramos y humedales.
A su vez, el acelerado crecimiento demográfico y urbano –producto de los procesos sociales, económicos, ambientales y políticos, que a su vez tienden hacia la hiperconcentración de la población– han provocado el fenómeno del fraccionamiento antieconómico de la tierra, entendido como la excesiva subdivisión de predios rurales, especialmente en terrenos agrícolas, hasta el punto de que las actividades para la producción sostenible de alimentos ya no son viables.
El Ministerio de Agricultura priorizó la Sabana Centro de Cundinamarca, acorde con lo dictaminado en la Sentencia del Río Bogotá del 28 de marzo de 2014, en la que el Consejo de Estado ordenó diseñar e implementar medidas para descontaminar el río Bogotá, evitar la contaminación a futuro y tener una mejora ambiental y social de la cuenca hidrográfica, a partir de la articulación interinstitucional a nivel nacional, departamental y municipal.
En conjunto con la CAR se identificaron las áreas ambientales en las que no se pueden adelantar actividades productivas (territorios colectivos, parques naturales, patrimonio arqueológico de la nación y bienes de uso público, zonas urbanas, entre otras), y se analizaron las determinantes y el Instrumento de Ordenamiento Territorial de los municipios, identificando los suelos con aptitud productiva que luego, en cruce con la Frontera Agrícola y las ACFEC, determinan o identifican las APPA.
La expansión inmobiliaria, los monocultivos y la minería presionan la pérdida de suelos fértiles para la producción de alimentos. Foto: María Fernanda Londoño de la Hoz, Unimedios.
En los municipios de Tenjo, Sopó y Nemocón, la UPRA adelantó mesas consultivas con la comunidad y con las autoridades municipales para socializar el determinante de planeación y ordenamiento territorial, el análisis de información de las bases cartográficas en cada territorio y la triangulación de bases de datos del orden nacional, regional y local para lograr mayor asertividad en la determinación de las APPA.
Como resultado se obtuvieron bases cartográficas a escala 1:25.000, las cuales garantizan gran detalle en el estudio del relieve, incluyendo curvas de nivel y accidentes geográficos. También se consideraron las áreas de especial importancia ecosistémica, los Distritos de Manejo Integrado y las bases cartográficas de caracterización hídrica. Además se construyeron los actos administrativos, o “Resoluciones”, que buscan dar sostenibilidad a la declaración y legitimar las APPA en las discusiones de actualización de los Planes de Ordenamiento Territorial. Según los datos de la UPRA, actualmente la base cartográfica de las APPA en estos municipios en relación con el área total de los territorios es: Tenjo: 61,06% (6.697,12 hectáreas), Nemocón: 28% y Sopó 17,3%, lo cual supone el surgimiento de tensiones sociales a favor y contra, y la discusión está abierta.
¿Qué dicen las comunidades rurales?
El pasado viernes 1 de agosto se realizó en el municipio de Tenjo el “II Foro Aporte de las Comunidades al Desarrollo Rural: ¿Cómo aportar de forma sostenible a la seguridad alimentaria desde nuestros territorios?”, organizado por la Maestría en Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional y el semillero RURISER del grupo de investigación TERRAS de la Universidad Nacional de Colombia (UNAL), con el apoyo de la Alcaldía de Tenjo y el colectivo Subachoque Renace.
El evento contó con la participación de líderes de organizaciones de agricultores, profesionales independientes, delegados de diferentes espacios de participación y funcionarios de los municipios de Tenjo, Tabio y Subachoque. Los participantes coincidieron en señalar como desafíos para la seguridad alimentaria y nutricional territorial: la participación simultánea y efectiva de diferentes actores del territorio en la discusión de instrumentos de ordenamiento territorial, y no solo que se defina desde Bogotá.
Dentro del contexto de las APPA, las organizaciones señalan la ausencia de mecanismos de garantía, presupuesto y apoyo institucional para que los municipios realmente puedan facilitar la adecuada protección de la producción de alimentos sin alterar la generación de ingresos y la calidad de vida de los habitantes de las áreas seleccionadas. Además solicitaron mayores espacios de participación y manifestaron dudas sobre la forma en la que se determinó el número de hectáreas a proteger.
Por su parte, como sociedad civil –en el caso de Tenjo–, desde el Consejo Municipal de Desarrollo Rural (CMDR) y otras organizaciones se han tomado acciones de participación activa en los diferentes escenarios convocados por entidades nacionales, aunque persiste la sensación de no lograr la incidencia necesaria en la toma de decisiones finales.
Como acciones por realizar para contar con procesos de seguridad alimentaria y nutricional territorial adecuados, los participantes proponen: pensar el territorio desde lo local, más allá de las fronteras municipales; y considerar que algunos municipios denominados como “urbanizados” son originariamente campesinos y requieren de un mayor compromiso y vinculación de los entes territoriales y de los concejos municipales en la comprensión y toma de decisiones que pueden cambiar el ordenamiento del territorio para garantizar la sostenibilidad alimentaria.
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