La redistribución de las regalías en Colombia no solo transformó la financiación del desarrollo territorial, también habría incidido en el aumento de la deforestación, especialmente en municipios con minería de oro, donde la expansión de infraestructura vial concentra buena parte de estos recursos.
Adrián Saldarriaga Isaza | profesor de la Facultad de Ciencias Humanas y Económicas de la Universidad Nacional de Colombia (UNAL) Sede Medellínshare
La expansión de infraestructura vial, financiada en parte con recursos de regalías, se perfila como uno de los factores que estaría impulsando la deforestación en varios territorios del país. Foto: archivo Unimedios.
La Constitución Política de Colombia establece que los recursos naturales no renovables (minerales) pertenecen al Estado, generando su explotación regalías que las empresas mineras y de hidrocarburos deben pagar como contraprestación económica según el recurso extraído.
Durante casi dos décadas, la asignación de estos ingresos se concentró principalmente en los municipios donde se realizaba la actividad minera. Sin embargo, en 2012, mediante la ley 1530 (por la cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías), el país reformó el sistema de regalías con el propósito de distribuir estos ingresos de forma más equitativa entre los departamentos, fomentando el financiamiento de proyectos de desarrollo en todo el territorio nacional.
En específico, la reforma redujo gradualmente la proporción de asignación directa a los municipios productores, pasando de recibir directamente el 87 % antes de la reforma, a solo un 10 % desde 2015, abriendo la posibilidad de que tanto municipios mineros como no mineros accedieran a estos fondos para financiar proyectos de inversión aprobados por instancias regionales de decisión. Además, el 7% del fondo de regalías se destinó específicamente a los municipios más pobres, concentrados sobre todo en la región Pacífica, la Amazonia y La Guajira.
Entre 2001 y 2011, un total de 746 municipios de Colombia no recibían recursos por regalías. Tras la reforma de 2012, esa cifra se redujo a 112 (áreas más claras de los mapas). Los tonos más oscuros indican municipios que reciben mayores asignaciones de regalías. Fuente: elaboración propia con datos de Departamento Nacional de Planeación.
Este cambio ocurrió en un entorno marcado por el auge de la minería de oro, impulsado por el aumento de los precios internacionales y por reformas orientadas a atraer inversión hacia este sector. Pese a la reforma de regalías de 2012, los ingresos por habitante que recibieron por concepto de regalías los municipios con minería de oro se mantuvieron relativamente estables, lo que se explica por dos razones fundamentales:
(i) el fuerte aumento en el precio internacional del oro desde fines de la década de 2000 impulsado por la creciente demanda global del metal como activo refugio en contextos de incertidumbre económica y financiera, lo que elevó su valor de manera sostenida en los mercados internacionales, y;
(ii) la mayor producción de oro, concentrada principalmente en departamentos como Antioquia, Chocó, Bolívar, Córdoba y Caldas, que lideran la extracción aurífera en el país y han incrementado su participación en la producción nacional en los últimos años.
Ambos factores habrían actuado a manera de ‘compensación’ por la menor proporción de regalías que este grupo de municipios recibiría desde 2012 por la explotación del mineral.
No obstante, ante las reiteradas críticas de gobiernos locales y autoridades territoriales de zonas productoras, que advertían una reducción significativa de los recursos disponibles para inversión directa en sus municipios, el esquema de distribución de las regalías por extracción de recursos no renovables fue nuevamente reformado en 2020, mediante ley 2056 (art. 22), con la cual, los municipios mineros vieron aumentado levemente dicho porcentaje de asignación directa.
La producción promedio de los municipios con minería de oro en Colombia ha tendido a aumentar en las dos últimas décadas (línea amarilla). Los ingresos por regalías per cápita de los municipios con minería de oro se mantuvieron relativamente estables (línea punteada).
En este contexto, cabe preguntarse por los distintos impactos que han traído estas reformas. En el plano socio-político, investigaciones han encontrado que, tras la reforma de 2012, la eficiencia de los gobiernos municipales tendió a mejorar. Así lo señalan María Antonieta Collazos-Ortiz, profesora de la Pontificia Universidad Javeriana, y Arjan Schakel, de la Universidad de Bergen (Noruega), quienes evidencian que la redistribución de las regalías incentivó mejores prácticas de gestión pública, especialmente en municipios con administraciones más eficientes.
Asimismo, el profesor Juan Camilo Gallego Acevedo de la Facultad de Economía de la Universidad del Rosario, junto a Stanislao Maldonado Stanislao Maldonado, profesor de Economía del Tecnológico de Monterrey (México), y Daniela Trujillo, gerente asociada de investigación en IPA Colombia, advierten que los efectos positivos sobre el desarrollo territorial dependen en gran medida de la capacidad administrativa de los gobiernos locales para formular y ejecutar proyectos de inversión.
Adicionalmente, aún antes de la reforma de 2012 se han detectado ciertos ciclos o momentos en la aprobación de estos proyectos, asociados a los periodos electorales de gobiernos locales y regionales. Así lo documentan estudios de Matthew Kahn, profesor de Economía de la Universidad del Sur de California, y trabajos posteriores de la experta Collazos-Ortiz y Pui Hang Wong, investigador del Instituto de Investigación Económica y Social sobre Innovación y Tecnología de la Universidad de las Naciones Unidas – Maastricht (UNU-MERIT) quienes identifican variaciones en la asignación de recursos en función de calendarios políticos, que han llevado incluso a procesos disciplinarios asociados a fenómenos de corrupción.
Según los expertos, la magnitud de estos ciclos se habría reducido con los ajustes que introdujo la reforma al sistema de regalías, como la creación de órganos colegiados de administración y decisión (OCAD) y mayores controles en la aprobación de proyectos.
En lo ambiental, resultados de un estudio reciente sobre municipios con minería de oro en Colombia muestran que, tras la reforma de 2012 al sistema de regalías, la tasa de deforestación promedio aumentó en los municipios con minería de oro. Sin embargo, ni la producción de oro ni el monto total de regalías per cápita explicarían este impacto de la reforma.
Más carreteras, más deforestación
La explicación vendría por otro lado. Además de los cultivos de coca y la actividad agrícola, ampliamente documentados como factores que inciden sobre la deforestación en Colombia, un patrón evidente en lo que respecta al tipo de proyectos de inversión llevados a cabo entre 2007 y 2023, es el alto peso en el uso de ingresos de regalías destinados hacia la expansión de la infraestructura vial.
Es así como de aproximadamente 150.6 billones de pesos ejecutados entre 2007 y 2023 (equivalente a casi un 28 % del presupuesto del gobierno nacional en 2026), un 61 % se destinó a este tipo de obras, con un crecimiento particularmente sustancial desde 2015; patrón de destinación que estaría incidiendo significativamente en la tasa de deforestación de los municipios de minería aurífera.
En particular, teniendo en cuenta que en la década anterior el crecimiento en el financiamiento por regalías de proyectos de infraestructura vial fue casi del 200 %, este tipo de inversiones habría ayudado a explicar un 4 % de la tasa de deforestación.
En contraste, los proyectos destinados a la protección del medio ambiente y el desarrollo sostenible han recibido menos del 3 % de este monto. A pesar de ello, los municipios de minería aurífera que han apostado hacia la ejecución de este tipo de proyectos, han logrado frenar la deforestación.
Lo anterior sugiere que la formulación de proyectos de infraestructura debería incorporar medidas tales como evaluaciones de riesgo de deforestación y medidas para su mitigación, análisis de impactos acumulativos, así como una mejor articulación con los planes de ordenamiento territorial y los objetivos de conservación.
En últimas, velar por que la reducción del nivel de capital natural que se sucede en la extracción de recursos naturales, sea efectivamente compensada con la inversión en proyectos que logren frenar el deterioro del capital natural o incluso su recuperación, por otras vías tales como restauración o protección de la biodiversidad.
Además, se debería tener en cuenta el incremento del capital humano vía proyectos de inversión en educación y tecnología que promuevan el desarrollo territorial mediante incrementos en productividad y capital social. Cabe anotar que las categorías Educación, y Ciencia, Tecnología e Innovación, participaron 8 % y 4 %, respectivamente, de los 150.6 billones de pesos ejecutados entre 2007 y 2023.
Pese a lo anterior, algunos actores del sector minero no perciben una relación directa entre el uso de las regalías y sus impactos ambientales. Sin embargo, coinciden en que su potencial podría aprovecharse mejor si se fortalece la participación ciudadana a lo largo de todo el ciclo de los proyectos, desde la identificación de necesidades hasta su seguimiento y evaluación, involucrando de manera más activa a comunidades, gobiernos y sector privado. A esto se suma que, en varios municipios, las limitaciones en capacidad administrativa se traducen en problemas de planeación y ejecución, que pueden derivar en hallazgos fiscales por parte de la Contraloría General de la República, ampliamente difundido en medios.
En este sentido, fortalecer la capacidad institucional local, mediante procesos permanentes de capacitación de la mano de instituciones públicas de educación superior tales como la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP), la Universidad Nacional Abierta y a Distancia (UNAD) y la Universidad Nacional de Colombia (UNAL), esta última con una trayectoria y experiencia acumulada en la ejecución de proyectos de regalías, facilitaría una mejor formulación y gestión de proyectos, así como a reforzar los mecanismos de control.
Ello resulta fundamental para que las regalías impulsen un desarrollo de manera efectiva, evitando caer en la definición de proyectos más por réditos políticos que por necesidades territoriales. Por ejemplo, se vuelve imperativo avanzar en estrategias de diversificación económica que ayuden a que los territorios mineros enfrenten mejor un futuro con menor dependencia de la actividad extractiva.
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