En Colombia ha sido posible construir vías, expandir la matriz energética, desarrollar infraestructura y hacer explotación minera, lo que evidencia la utilidad de las licencias ambientales; sin embargo, persiste la falta de articulación entre las instituciones del Estado para decidir dónde se hacen los proyectos
Liven Fernando Martínez | Profesor del Instituto de Estudios Ambientales (IDEA) de la Universidad Nacional de Colombia (UNAL)share
En el proceso de licenciamiento ambiental se identifican los impactos de los proyectos en todas sus etapas y se establecen obligaciones concretas y exigibles de prevención, mitigación, corrección, compensación y seguimiento. Foto: Juan David Moreno Gallego/Anadolu vía AFP.
Actualmente se reavivaron los debates sobre la necesidad o la conveniencia de explotar hidrocarburos en yacimientos no convencionales mediante la técnica de estimulación hidráulica con perforación horizontal o fracking; también sobre la explotación de recursos mineros en ecosistemas sensibles o estratégicos y sobre la modificación de las condiciones de la consulta previa. De ahí surgen tres preguntas: ¿cuál es el verdadero rol de las licencias ambientales, los procesos de evaluación y seguimiento de las autoridades ambientales son efectivos, y las licencias ambientales realmente son el obstáculo para el desarrollo del país?
Antes de intentar resolver estas preguntas es importante entender el origen y la evolución de la evaluación de impacto ambiental (EIA) en los ámbitos nacional e internacional.
La EIA surgió al final de la década 1960 como resultado de diversos procesos que se fueron sumando hasta generar una preocupación masiva por el deterioro del medioambiente.
Estos procesos incluyeron los efectos de la contaminación producto de la revolución industrial y el auge de las tecnologías para la producción agrícola —que después recibirían el nombre de “revolución verde”—, entre ellas el uso extensivo del insecticida DDT, empleado para el control de plagas en los cultivos, para evitar la proliferación de enfermedades trasmitidas por vectores como la malaria, el paludismo, el tifus y la fiebre amarilla y también para tratar insectos en los hogares, e incluso en productos para el control de los piojos.
El planeta es finito
Pero no fue solo el desarrollo de la tecnología en la fitotecnia —aplicada en agronomía para optimizar los cultivos—, sino también la implantación de un modelo de consumo que, alimentado por el desarrollo del diseño industrial y la ingeniería, dieron origen a la llamada “obsolescencia programada” y a la “obsolescencia percibida”.
Explicar estos conceptos es simple: la obsolescencia programada se centra en hacer la vida útil de un producto tan corta como sea posible sin que esto genere rechazo en el consumidor, con el fin de incentivar la compra, y la obsolescencia percibida es aún peor, ya que se trata de hacernos creer que algo ya no es útil, aunque lo sea, simplemente cambiando la tendencia o lo que comúnmente llamamos “moda”.
En este contexto, en países como Estados Unidos surgió una corriente que empezó a identificar y comprobar que estas tecnologías, modelos y formas de consumo acarreaban consecuencias devastadoras para el medioambiente. La contaminación por DDT y otros plaguicidas fue analizada por Rachel Carson en su libro La primavera silenciosa, quien explicó magistralmente cómo estas moléculas afectaban la reproducción de las aves, ya que impedían la formación de cáscaras resistentes para los huevos, con lo cual había cada vez menos aves en la primavera.
La crítica al modelo de producción, consumo y descarte fue abordada por diversos autores, entre ellos Barry Commoner en su libro Ciencia y supervivencia de 1966. Otros hechos aportaron más insumos para que se generara un fenómeno —hoy conocido como “la contracultura norteamericana”— en el que la juventud rechazó el deterioro del ambiente, el autoritarismo, el consumismo, la guerra y cualquier forma de violencia, agrupados bajo el epíteto de “hippies”.
A estos fenómenos es necesario agregarles las consecuencias de la Guerra Fría, especialmente la llegada a la Luna en 1969, no solo por el hito histórico que representó el ver al primer ser humano posarse sobre el satélite, sino por el hecho de tener por primera vez en la historia una imagen de la Tierra bajo las nubes formando en el imaginario y el saber colectivo el símbolo de la unidad. Esta imagen evidenciaba cómo en la biosfera las fronteras son una invención humana. El planeta es solo uno, es finito y es para todos, para nosotros los seres humanos y también para todas las otras formas de vida.
La evaluación de impacto ambiental (EIA)
En este escenario, y bajo la presión de los movimientos sociales, académicos y científicos, en 1970 se aprobó en el Congreso de los Estados Unidos la Ley de Política Ambiental Nacional (NEPA), la cual introdujo el concepto de “impacto ambiental” y la necesidad de anticiparnos a los cambios negativos producidos por las acciones humanas.
Este instrumento de gestión ambiental se convirtió en un mecanismo preventivo al interferir en el diseño de las obras, los proyectos y las decisiones políticas, del país que hoy es responsable de una buena parte de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) que amenazan la biodiversidad y al ser humano, en su sentido más crítico.
Desde allí, la NEPA logró permear las fronteras e incorporó su espíritu en la Primera Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo Humano, celebrada en Estocolmo en 1972, y posteriormente ratificar la necesidad de la EIA en Río de Janeiro en 1992. Al respecto es necesario resaltar que el “Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente” incorporó al marco legal colombiano las bases de este instrumento hace más de 50 años, mediante la expedición del Decreto Ley 2811 de 1974.
En Colombia la autoridad responsable de otorgar licencias ambientales nacionales es la ANLA; para proyectos regionales son las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR) y las Corporaciones para el Desarrollo Sostenible. Para las ciudades con más de 1 millón de habitantes son las autoridades ambientales municipales, distritales o metropolitanas, de acuerdo con sus competencias, como la Secretaría Distrital de Ambiente (SDA) en Bogotá. Foto: Cegalerba-Szwemberg/Hemis.Fr/AFP.
Sin embargo, fue necesario que la Constitución Política de Colombia se modificara, y que a través de la Ley 99 de 1993 se creara la institucionalidad que haría posible la implementación de la EIA, en lo que conocemos como el proceso de licenciamiento ambiental. Entre estas instituciones se creó el Ministerio del Medio Ambiente, hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, y también se organizó el Sistema Nacional Ambiental (SINA), en el que se incluyen las Corporaciones Autónomas Regionales, las Corporaciones para el Desarrollo Sostenible y los institutos de investigación. Años más tarde se crearía la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), separando las funciones de regulación del Ministerio con las de evaluación y seguimiento para los principales proyectos, obras o actividades sujetas a la licencia ambiental.
El proceso de licenciamiento ambiental
Aunque no ha sido un camino fácil, el proceso de licenciamiento ambiental colombiano ha sido revisado y evaluado en diferentes instancias, encontrando fortalezas y debilidades. En 1994 se reguló por primera vez, mediante el Decreto 1753. Desde entonces ha tenido muchos cambios, algunos de los cuales lo han debilitado mientras que otros le han dado más fuerza, pero sobre todo se ha convertido en el mejor instrumento preventivo que podemos tener frente a las consecuencias negativas de los proyectos que generan impactos graves al medioambiente, o introducen modificaciones notorias al paisaje, como se establece en el Artículo 49 de la Ley 99 de 1993.
Entre los cambios que debilitaron el proceso se podría mencionar la eliminación del requisito de la licencia ambiental para 21 de las 45 actividades incluidas en el Decreto 1753 de 1994, solo 8 años después de expedido, mediante el Decreto 1728 de 2002, sin que se hiciera un análisis de los impactos ambientales generados, por ejemplo, en la construcción y operación de cementerios; el diseño, establecimiento de centros industriales y zonas francas; o la manufactura de papel, actividades que pasaron a gestionar sus impactos mediante la aplicación voluntaria de guías ambientales.
Por su parte, algunos cambios positivos que vale la pena resaltar fueron la inclusión explícita de la participación ciudadana y la consulta previa, tanto en la fase de elaboración del estudio de impacto ambiental como en el desarrollo del proyecto, para las comunidades potencialmente afectadas y los pueblos indígenas y afrodescendientes (Artículos 30 y 31 del Decreto 1728 de 2002). Esto, en cumplimiento de lo dispuesto en el Artículo 76 de la Ley 99 de 1993.
Este carácter preventivo de la licencia ambiental fue ratificado por la sentencia C-746 de 2012 de la Corte Constitucional, en la cual se indica además que tiene un componente técnico y otro participativo, y que es obligatoria y previa al desarrollo de la actividad.
Entre 2011 y 2022 la ANLA otorgó más de 760 licencias ambientales a grandes proyectos en el país. Foto: Luis Acosta/AFP
Conociendo el origen de la EIA, así como una síntesis quizá muy apretada de su evolución y algunos de los elementos que se le reconocen hoy, vale la pena introducir algunas cifras.
Desde 1994 hasta 2011 el Ministerio de Ambiente otorgó más de 2.000 licencias ambientales, mientras que entre 2011 y 2022 la ANLA otorgó más de 760 a grandes proyectos de hidrocarburos, minería, energía e infraestructura. Sin embargo esto es solo una pequeña fracción, ya que la mayoría de las licencias ambientales son evaluadas por las Corporaciones Autónomas Regionales, sin que exista un mecanismo de consolidación de esta información en el país.
Las licencias ambientales aportan al desarrollo sostenible
En este contexto, resulta claro que el país se ha seguido desarrollando desde 1994; que ha sido posible la construcción de vías, la expansión de la matriz energética, el desarrollo de infraestructura, y la explotación minera, pero, sobre todo, se evidencia que el problema no es que la licencia ambiental sea un obstáculo.
El problema es la falta de articulación entre las instituciones del Estado, que, por ejemplo, otorgaron títulos mineros en zonas donde no es posible hacer minería, o subastaron bloques para la exploración y explotación de hidrocarburos en zonas donde existen comunidades étnicas y territorios indígenas. Al respecto, basta recordar proyectos como Soto Norte, que busca explotar oro en el páramo de Santurbán.
Este afán de extraer los recursos naturales lleva a plantear iniciativas que van en contra de los acuerdos que como país firmamos ante la comunidad internacional, y que han sido ratificados por el Congreso de la República y por la Corte Constitucional. En este sentido, resulta necesario mencionar que la consulta previa se sustenta en el Convenio 169 de la OIT, suscrito en 1989 y ratificado en Colombia mediante la Ley 21 de 1991.
Como reflexión final es importante preguntarnos: ¿en qué tipo de desarrollo piensan quienes argumentan en contra de la existencia de mecanismos de participación y de evaluación ambiental? Vale la pena señalar que el Artículo 79 de nuestra Constitución establece que todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano, que la Ley garantizará la participación de las comunidades en las decisiones que nos afectan, y que es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines.
¿Son los recursos naturales un botín para que los capitales extranjeros terminen de despojar la riqueza de nuestro país, a cambio de unas regalías que no se invierten con eficiencia en los territorios explotados? Conviene señalar que con la expedición de la Ley 2056 de 2020 cambió la distribución de las regalías, dándole potestad a los entes territoriales de definir en qué invertir el 92,5% de estos recursos, con lo cual se esperaría que estas inversiones mejoraran la calidad de vida de las poblaciones.
Sin embargo, según el DANE, en 2022 el Chocó registró 65,5% en el índice de necesidades básicas insatisfechas (NBI) y La Guajira el 53,3 %, los más altos del país. De ahí surge una pregunta inevitable: ¿por qué si el dinero se trasfiere no se perciben mejoras en la calidad de vida de la población? Tal vez la corrupción sea parte del problema y no la licencia ambiental.
Es probable que lo que debamos preguntarnos es cómo mejorar la efectividad del proceso, y no cómo saltarnos las normas establecidas para la protección de la ciudadanía y del patrimonio de la nación, es decir el nuestro, el de todos.
Por último, resulta oportuno recordar el cuento de la gallina de los huevos de oro, teniendo en cuenta que hay depredadores que acechan nuestro capital natural sin que les importe el bienestar de nuestra sociedad.
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