El protocolo multipropósito es un instrumento normativo que reconoce a los resguardos indígenas como autoridades administrativas que han desarrollado funciones similares a las estatales en la gestión del catastro. Con esta herramienta se integran los sistemas de información sobre el territorio de los resguardos, al sistema catastral nacional, en relación con la tenencia y la posesión de predios, incluyendo su uso, delimitación y desarrollo comunitario.
Carlos Alberto Tello Mosquera |share
La concertación de consulta previa permitió realizar ajustes técnicos al proceso de implementación del catastro multipropósito además de crear una herramienta con un enfoque diferencial. Fuente: Jeimi Villamizar – Unimedios
Con el paso de los años, en Colombia el catastro tradicional se consideró como un importante sistema de información a cargo del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), que registra el inventario de bienes inmuebles urbanos y rurales en los municipios, y además contiene información no solo física sino también jurídica y económica del bien; su enfoque lo cataloga como un sistema de registro de bienes inmuebles cuyo objetivo principal es servir como herramienta para el recaudo de impuestos.
Ha tenido una orientación meramente fiscal que no suple las necesidades de información pertinentes para la formulación e implementación de diversas políticas públicas, dado que no cuenta con procesos eficientes de actualización, no permite su integración con otras fuentes de información y no es completo; tanto es así, que el Conpes 3958 de 2019 señala que con corte al 1 de enero de 2019, el 66% del territorio nacional tenía información catastral desactualizada, el 28,32% no contaba con información catastral, y solo el 5,68% tenía información actualizada.
Muchos municipios colombianos tienen más de 15 años de desactualización catastral, eso sin contar aquellos de las zonas rurales, los cuales presentan un problema más complejo ya que al menos 26,5 millones de hectáreas no han sido formalizadas.
Entre las dificultades que tuvo la aplicación e implementación del catastro tradicional se destacan: falta de formación catastral, formación catastral incompleta, catastros desactualizados, y no compatibilización del catastro con otras fuentes de registro, lo que evidenció la necesidad de transitar del catastro tradicional a un catastro multipropósito para el país.
Este fue producto del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de la Paz, firmado entre el Gobierno de Colombia y la guerrilla de las FARC-EP, en la concertación del punto 1.1.9. de dicho Acuerdo, que se denominó “Formación y actualización del catastro e impuesto predial rural”, en el cual se acordó la implementación de un catastro multipropósito cuyo objeto principal es contar con una nueva política pública que permita actualizar el sistema catastral colombiano, brindar garantías jurídicas a la propiedad individual, contribuir a la eficiencia del mercado inmobiliario, ordenar el territorio, y servir de sustento de las entidades territoriales para elaborar y diseñar mejores políticas públicas de planeación social y económica.
Dicha medida supuso un reto para el país, superar los rezagos del catastro tradicional y diseñar nuevas estrategias de implementación de un nuevo catastro integral multipropósito, con diversas características respecto del catastro tradicional: completo, actualizado, confiable, consistente con el sistema de registro de la propiedad, y digital e interoperable con otros sistemas de información. Y además supuso un desafío adicional: que la implementación de esta herramienta se desarrollara con un enfoque diferencial étnico que reconociera la existencia de los territorios colectivos y el ordenamiento territorial propio de las comunidades indígenas del país.
El Gobierno nacional entiende la necesidad de acordar con las comunidades indígenas –en el marco de un proceso de consulta previa– cómo se podrá implementar el catastro multipropósito en sus territorios colectivo. Fuente: Departamento Nacional de Planeación (DNP)
Comunidades indígenas
Los resguardos son la forma de asociación de las comunidades indígenas; se han constituido como una institución legal y sociopolítica especial, y la propiedad colectiva de su territorio se les ha adjudicado a través de un título que, a propósito, goza de las mismas –e incluso mejores– garantías de la propiedad privada, poseen su territorio y se rigen para el manejo de este y su vida interna por una organización autónoma amparada por el fuero indígena y su sistema normativo propio.
Aquí es importante señalar que la Constitución Política (art. 63 y 329) y la normatividad colombiana han facultado a los resguardos indígenas para ejercer como autoridades civiles comunitarias con competencias territoriales, y especialmente, con la facultad de ordenar sus propios territorios, llevando un registro sistemático de los bienes inmuebles individuales y colectivos, y de sus poseedores. Estos bienes inmuebles no se encuentran en el inventario del IGAC ni de ninguna otra institución colombiana y se encuentran ubicados en el 33,6%1de la superficie del país, porcentaje correspondiente a los territorios colectivos en Colombia.
En cuanto al ordenamiento de su territorio y al registro de sus bienes, en los territorios colectivos existen bienes inmuebles de diversa índole (iglesias, casas comunales, viviendas, escuelas, puestos de salud, etc.) que son administrados de manera autónoma e incluidos en un sistema de registro propio por los resguardos indígenas; este sistema de registro no se correlaciona ni articula con el sistema de registro catastral del Estado colombiano, y es por ello que se menciona que el diseño del catastro multipropósito tiene el reto de reconocer a los resguardos indígenas como autoridades administrativas de apoyo en la gestión del catastro.
Es en virtud de lo anterior que el Gobierno nacional entiende la necesidad de acordar con las comunidades indígenas –en el marco de un proceso de consulta previa– cómo se podrá implementar el catastro multipropósito en sus territorios colectivos. Este se realizó a través de un proceso de concertación técnica que inició 2021 y en el que participaron 13 entidades del Gobierno nacional y 7 organizaciones indígenas.
La concertación derivada del proceso de consulta previa fue la que permitió no solo la posibilidad de realizar ajustes técnicos al proceso de implementación del catastro multipropósito, sino también que esta herramienta fuera vista desde un enfoque diferencial étnico, que implicara la inclusión de la cosmovisión de los resguardos indígenas del país, su desarrollo cultural y lingüístico, la existencia de autoridades locales y gobiernos propios, y la concepción diferente del territorio que, además de colectivo, comprende un valor espiritual para las comunidades indígenas que lo habitan.
Implementación del catastro multipropósito
En términos generales, el proceso de consulta previa para la implementación del catastro multipropósito permitió de manera exitosa que se acordara y protocolizara un instrumento normativo compuesto por 58 artículos que reglamentan la forma como se implementará el catastro multipropósito en los territorios colectivos de los resguardos indígenas del país.
Hecho que se destaca como ejemplo de concertación de una política pública que afecta a grupos étnicos pero que respeta su autonomía, su autogobierno, y su derecho al territorio; además, manifiesta un respeto por la diferencia y un reconocimiento por la diversidad del país, pues el catastro multipropósito en definitiva resultó ser una política pública que de ninguna manera se podría implementar homogéneamente en todo el país, por la existencia de los territorios colectivos.
Por último, se señala que lo más importante del instrumento normativo concertado es que cambia el paradigma institucional de que el IGAC es la única institución que realiza el inventario y control de predios en el país; ahora, de manera implícita el instrumento normativo reconoce a los resguardos indígenas como autoridades administrativas que han desarrollado funciones similares a las estatales en la gestión del catastro, capaz de apoyar a la entidad con funciones catastrales.
1Este porcentaje incluye a las comunidades negras y campesinas.
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